当前，我国农业发展环境发生重大变化，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期“三农”工作的主线。刚刚发布的2017年中央一号文件，对深入推进农业供给侧结构性改革做了全面部署。必须准确把握推进农业供给侧结构性改革的内涵要义、主攻方向和根本途径，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变，开创农业现代化建设新局面。

坚持新发展理念，转变农业农村发展思路

长期以来，农产品供给总量不足是我国农业发展的主要矛盾，增加产量是农业政策的重心所在。经过多年不懈努力，粮食连年高位增产，农业综合生产能力不断登上新台阶，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障。随着城乡居民消费结构加快升级，人们不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、吃得营养健康。从农业供给体系看，市场需求旺盛、适销对路的高品质农产品，国内生产供给不足，或者供应成本高，许多国内需求漂洋过了海，中高端农产品进口显著增加；而一些大路货品种，虽然国内生产供应充足，但卖不上价，甚至积压滞销。农业发展的最终目的是满足人民群众对农业日益增长的多样化个性化高级化需求。顺应国内食品消费结构升级趋势，迫切需要把增加绿色优质农产品和农业生态服务供给放在更加突出的位置，压减低端供给，增加中高端供给，促进农产品供给品种和质量更加契合消费需要，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。

农业是高度依赖自然资源的产业。过去，为解决农产品总量不足的矛盾，我们拼资源拼环境，化肥农药等猛往里投，边际产能过度开发，水、土壤等都存在不同程度的污染，农业资源环境的弦一直绷得很紧，农产品质量安全状况令人担忧。在资源环境约束不断加大背景下，迫切需要推行农业绿色生产方式，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

人多地少、一家一户小规模经营是我国的基本国情农情。我国劳动密集型小规模农业曾长期具有成本低的比较优势。近年来，我国农业生产成本持续攀升，农业低成本优势明显削弱，国内外主要农产品价格全面“倒挂”，农产品进口急剧增加，出现部分农产品“洋货入市、国货入库”现象，农业基础竞争力不足的问题愈加凸显。在农业面对的国际竞争日趋激烈的背景下，必须从农业供给侧发力，促进农业节本增效，巩固我国农业传统比较优势，培育形成新的竞争优势，促进农业对外贸易增长与国内农业竞争力提升相统一。

小康不小康，关键看老乡。农民的钱袋子鼓起来没有，是检验农村工作实效的一个重要尺度。当前，农产品价格水平上涨乏力，外出农民工净增数量和工资水平出现增速“双降”的趋势，支撑农民增收的传统动能逐渐衰减。在国内外农产品市场供求和价格形势发生较大变化的背景下，靠不断提高收储价格增加农民收入已难以为继。劳动年龄人口数量逐年减少、劳动力供求格局变化以后，吸纳农村劳动力转移就业传统方式的可用空间已显著收窄。大力推进农民奔小康，必须千方百计拓展增收新渠道、挖掘增收新潜力、培育增收新动能。

综上所述，我国农业农村发展的外部环境和内在动因发生了深刻变化，农业农村发展已进入“结构升级、方式转变、动力转换”的紧要“关口”。推进农业供给侧结构性改革，是破解农产品供需结构性矛盾的迫切需要，是缓解农业资源环境压力的迫切需要，是提升农业质量效益和竞争力的迫切需要，是促进农民收入持续增长的迫切需要。农业供给侧结构性改革是塑造中国农业未来的关键之举。必须坚持问题导向，调整工作重心，创新发展思路，在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，加快实现农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求历史性转变。

坚持质量兴农，提高农业综合效益和竞争力

提升我国综合效益和竞争力，必须突出优质、安全、绿色导向，调好调顺调优农业农村结构，增强农业可持续发展能力。

顺应市场需求变化，优化产品产业结构。要增加适销对路农产品供给，继续压减供过于求矛盾突出的“大路货”品种。按照稳粮、优经、扩饲的思路，统筹调整粮经饲三元种植结构，推进种养加协调发展。狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管。加强产地环境保护和源头治理，建立健全从田头到餐桌的全产业链监管体系，保障人民群众舌尖上的安全。

立足比较优势，优化区域布局结构。要重点依托“三区”，即稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区，以及特色农产品优势区建设，引导农产品生产加工向主产区、优势区转移集聚，制定规划、落实政策、强化支持，切实把区域资源优势转变为产品优势、产业优势和竞争优势，让区域特征更加凸显、区域品牌更加响亮。

积极发展适度规模经营，优化经营结构。发展规模经营，不能只局限于发展土地的规模经营，规模化的服务也是规模经营的重要方面。要坚持以农户家庭经营为基础，大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。发挥好多种形式农业适度规模经营的引领作用，既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”。要把发展规模经营同脱贫攻坚和带动一般农户增收结合起来，与推进新型城镇化相适应，使强农惠农政策照顾到大多数普通农户。

壮大新产业新业态，提升农业产业链价值链。近年来，农村电商、休闲农业和乡村旅游等农村新产业新业态迅猛发展，为农业增效、农民增收、农村繁荣发展注入前所未有的新动能。要着眼于做强一产、做优二产、做活三产，推进一二三产业融合发展，让农民深度参与社会分工分业，更多分享农业全产业链增值收益。要加快发展现代食品工业，发展产地初加工、精深加工，提高农产品加工转化率和附加值，多渠道拓展农产品消费需求，切实做好“农头工尾、粮头食尾”这篇大文章。要深度挖掘农业的多种功能，大力发展乡村旅游休闲产业，培育宜居宜业特色村镇，使其成为带动农民增收致富的新亮点，成为城镇居民休憩的新去处，成为传承农耕文明的新载体。

推行绿色生产方式，促进农业资源永续利用。推行农业标准化清洁生产，深入推进化肥农药零增长行动，把过量施用的农药化肥减下来，多搞绿色种植、生态循环种养、休耕轮作。加大退耕还林还湖还草力度，把超过生态承载能力的边际产能退下来。农业节水潜力巨大，要把农业节水作为一件方向性、战略性的大事来抓，大力普及喷灌、滴灌等高效节水技术，提升用水效率。要实行最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，坚决防止耕地占补平衡中出现占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象。对山水林田湖实施更严格的保护，加快生态脆弱区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区治理，打好农业面源污染治理攻坚战。

强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展。科技创新是农业供给结构调整的重要引擎。必须加强农业科技研发，强化农业科技推广，走以科技为支撑的内涵式现代农业发展道路。要适应农业转方式、调结构新要求，调整农业科技创新方向和重点，加快提升现代种业、推进主要农作物生产全程机械化、农业智能化。要创新公益性农技推广服务方式，支持农技推广人员与家庭农场、合作社、龙头企业开展技术合作，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广。加快落实科技成果转化收益、科技人员兼职取酬等制度规定。提升农业科技园区建设水平，打造现代农业创新高地。

坚持不懈推进体制机制创新，激活农业农村内生发展动力

推进农业供给侧结构性改革，关键在改革、重点在改革、成败在改革。按照中央的统一部署，当前要重点抓好粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度，深化农村集体产权制度改革，建立农业农村发展用地保障机制，改革财政支农投入使用机制，加快农村金融创新，健全农村劳动力转移就业和农村创业创新体制，以及深化供销合作社综合改革，稳步推进国有林区和国有林场改革，深化农垦改革等。推进体制机制创新，必须激活市场、激活要素、激活主体。

激活市场，关键是要让价格机制真正引导农业资源配置。要按照市场定价、价补分离的原则，坚定推进玉米收储制度改革，健全生产者补贴制度，鼓励多元市场主体入市收购，防止出现卖粮难。按照“分品种施策、渐进式推进”的思路，坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，尽量减少对市场供求关系的过度干预。要协同发挥好政府和市场“两只手”的作用，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域。财政再困难，也要优先保障农业支出，开支再压缩，也不能减少“三农”投入。要创新财政支农投入方式，做好整合和撬动这两篇大文章，提升资金使用效率。完善农业补贴制度，提高农业补贴政策的指向性和精准性，扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态。

激活要素，关键是赋予农民更加充分的财产权利。要从实际出发，守住底线、分类实施、稳妥有序推进农村集体产权制度改革，增加农民的财产性收入。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。允许村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村一二三产业融合发展。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。

农村金融服务仍然是我国金融体系中薄弱的环节。融资难融资贵是农业农村发展的一大痛处。农村金融不同于城市金融。农村金融机构面对的是分散的农户和大量的农村中小企业，农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。激活要素，必须加快农村金融创新，发展新型农村金融机构，丰富农村金融服务主体，探索扩大农村有效抵押物范围，健全适合农业特点和农民需要的农村金融组织体系。要强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长。推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险。

激活主体，关键是培植农村人力资源。推进农业供给侧结构性改革不能“见物不见人”。人力资本的提高对农业农村发展的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。要加快培育适应现代农业发展需要的新农民，优化农业从业者结构，防止农业后继乏人。近年来，以外出务工经商人员、大中专毕业生和企业主等为主体的返乡创业潮悄然兴起。农村返乡创业实质上是资金、技术、人才等先进生产要素从城市向农村的回流，有利于解决新形势下谁来发展现代农业、谁来建设社会主义新农村的问题，是新形势下以工促农、以城带乡的有效形式。应因势利导，强化政策统筹整合，加大政策支持力度，“输出打工者、引回创业者、带动就业者”，通过“筑巢引凤”，实施“回家工程”，发展“归雁经济”，营造浓厚的返乡创业氛围，像当年支持乡镇企业发展一样，大力支持进城农民工返乡创业，鼓励各类人才回乡下乡创业创新，使其成为推进农业供给侧结构性改革的有生力量，为农业农村发展注入持久的新动能。

（作者为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任）

（责任编辑：崔利民）